Behörden in Deutschland sind überfordert. Die Mitarbeiter können einem beinahe Leid tun. Wären da nicht das Leid, das sie über die Bevölkerung bringen, und vielleicht auch ihr privilegierter Status. Behörden sind ein wesentlicher Teil des Staates, sie sind der Staatsapparat. Ihr Versagen bedeutet Staatsversagen. Das tritt heute scheinbar häufiger und drastischer ein als man es seit langem von den Amtsstuben und ihrem sprichwörtlichen Schimmel gewohnt war. Woran könnte das liegen?
Wer einige Beispiele aus einem überreichen Fundus für Behördenversagen sucht, wird wahrscheinlich selbst am Besten fündig. Vermutlich sind lächerliche, bedauerliche, ärgerliche und groteske Beispiele darunter. Aktuell ist das unter anderem bei Corona der Fall. So wird das zuständige Gesundheitsamt bei einem positiven PCR-Test an einer Test-Station automatisch benachrichtigt. In einem mir persönlich bekannten Fall meldete sich das Gesundheitsamt immerhin erstmals nach einigen Tagen bei der Familie, deren Mitglieder alle Corona hatten, allerdings auch noch einmal als die Kinder bereits wieder in der Schule gingen, um nach den Symptomen eines Kindes zu fragen. Die Kontaktaufnahme durch die Behörde geschah per E-Mail, mit der ein Genesenenzertifikat weit nach dem Ende der Krankheit und Quarantänezeit als druckbarer Text ausgestellt wurde, allerdings lediglich für drei von vier Familienmitgliedern und bei zwei von ihnen war der Name falsch geschrieben. Die Mail selbst bestand aus einem längeren mehrfarbigen Text und enthielt fünf bis sechs Anhänge, überwiegend Dateien im Format pdf, aber auch doc. Statt in eine Datenbank, sollte in ein angehängtes Dokument Kontakte eingetragen werden, was indes nicht funktionierte. Telefonisch war das Amt nicht erreichbar. Drei Versuche per Mail, korrekte Zertifikate und vor allem das ausstehende vierte zu bekommen führten dazu, dass sich schließlich zwei verschiedene Bearbeiter mit besorgtem Paternalismus-Duktus meldeten, weil die Familie Corona hätte und in Zweifel zogen, dass das zweite Kind überhaupt existiere. Die Familie hatte sich längst das digitale Covid-Zertifikat in zwei Apotheken besorgt, nachdem der sehr kurze grippale Infekt vorüber war.
Wer den konkreten Einzelfall erlebt hat und das größere Gesamtbild mit einbezieht, bemerkt einige Merkmale behördenspezifischer Unzulänglichkeiten. Dazu gehören:
- eine mangelhafte Informationsgrundlage, die mit einem organisatorischen Durcheinander in der Fallzuständigkeit einhergeht,
- die mangelnde Digitalisierung selbst in einem so banalen, überschaubaren Prozess der Erfassung und Information von Personen mit nur einem Merkmal – nahezu jedermann kann sich eine einfache Webshop-Lösung herunterladen und diese rasch konfigurieren (lassen),
- folglich das Komplizieren des Sachverhalts sowohl in der behördlichen Arbeit als auch bei den Bürgern als Empfänger von Informationen und einem Zertifikat bis zur Prozessverlängerung über die Apotheke,
- Personalmangel beim Auftreten einer absehbaren und allgemein erwarteten stark steigenden Nachfrage,
- hinsichtlich der Corona-Lage und Corona-Politik insgesamt eine unzureichende, nicht zur Realität passende Datengrundlage (erfasste (nach)gemeldete Fälle, an/mit Corona), die Verwendung einer Hauptkennziffer (Infizierte), die nicht nach relevanten Gruppen differenziert (Alter, Gesundheitsstatus) und aufgrund eines pauschalen Zentralismus mit allein 31 Bund-Länder-Konferenzen auch örtlich regelmäßig realitätsfremd bleibt, die Verwendung eines unpassenden Infektionsmodells (SIR) und eine auf Panikmacherei ausgerichtete alarmistische Politik, die bei der Beschaffung von Masken und von Impfstoff versagte, selektiv-dominant Experten einband, ohne über ein z.B. ökonomisch-soziales Gesamtlagebild zu verfügen, mit der Einschränkung des öffentlichen und privaten Lebens einerseits hinterherhinkte, andererseits im Best Practice Vergleich überzog und zugleich das Sterben in der vulnerablen Gruppe nicht erkennbar beeinflusste, dafür eine Impfpflicht ungeachtet individueller Risiken anordnen will und willkürlich den Genesenenstatus rückwirkend über Nacht drastisch reduzierte.
Führende Politiker und Behördenleiter waren offensichtlich weder für ein professionelles Krisenmanagement ausgebildet noch dazu in der Lage ein solches aufzubauen. Ein Indikator unter vielen: Im Gesundheitsministerium versuchte man die Beschaffung von Masken selbst zu organisieren statt versierte Logistikunternehmen diese Standardaufgabe übernehmen zu lassen und war auch noch stolz über das Erreichte.
An dieser Stelle soll weder der Eindruck entstehen, es handele sich um ein pauschales, einseitiges Behörden-Bashing noch darum, das Engagement guter Behördenmitarbeiter nicht anzuerkennen. Darum geht es in dieser Kolumne nicht, sondern um grundsätzliche, Behörden als Bürokratien wesenseigene Defizite.
Sowohl die Bürokratietheorie als auch die Systemtheorie helfen bei der Aufarbeitung. Behörden sind hierarchisch nach dem Weisungsprinzip und abgegrenzten Zuständigkeiten aufgebaut. Damit verbunden ist die Annahme, durch das Formulieren von Regeln und deren exakte Einhaltung den Aufgabenbereich korrekt bearbeiten und zielgerecht handeln zu können. Das setzt voraus oder wird zumindest erheblich erleichtert durch eine einfach strukturierte, gleichförmige Umwelt, die nicht durch Komplexität, Dynamik und schwer überschaubare Rückkopplungsschleifen gekennzeichnet ist, die sich schwer antizipieren lassen. Das Behördenprinzip ist die Linearität: Ursache – Anordnung – Lösung. Die Behördenmetapher ist die Maschine.
Leben wir noch im Maschinenzeitalter? Ist der simple, überschaubare System-Umwelt-Zusammenhang bei Corona und vielen, vielleicht nahezu allen anderen Feldern, in denen Behörden zuständig sind, gegeben?
Nein.
Hierarchie versus Netzwerk. Maschine versus organische und kulturelle Organisationsformen. Simplizität versus Komplexität. Zentralismus und Einfachheit versus dezentrale Differenzierung. Befehl versus Versuch, Irrtum, verbesserte Lösung. Linear versus Loops (Rückkopplungsschleifen). Autoritär versus Selbstverantwortung.
Der Staatsapparat ist mit seinem hierarchischen Zentralismus und der Isolierung von den Folgen seines Handelns gerade auch für die (unkündbaren) Führungskräfte und Mitarbeiter eine schlechte Lern-Institution. Außerdem kann der Staat niemals als Verlierer vom Platz gehen. Marktversagen darf es immer geben, Staatsversagen niemals. Der Monopolist muss unantastbar bleiben. Es sollte daher nicht überraschen, dass in Berlin allein für Polizei-Gebäude ein Sanierungsstau von über 1 Milliarde Euro besteht und dieser nicht einmal angegangen wird, weil erst die maroden Schulgebäude dran sein sollen. Das ist ein Feature, kein Bug.
Die Regelungspraxis des Staatsapparates, der seine Vorgaben vielfach von der Politik erhält, die Gesetze beschließt und exekutiv anordnet, sind vielfach und zunehmend für eine offene Gesellschaft ungeeignet. Angesichts technischer, organisatorischer und unternehmerischer Fortschritte ist das unübersehbar geworden.
Die Folge ist eine Verschlechterung unserer Lebensbedingungen. Das könnte das Signum der Zeit für Politik und Bürokratie mit, durch und nach der Corona-Krise sein. Nur ein Teil der Bevölkerung wird in ihrem unendlichen Staatsglauben erschüttert werden. Indes fühlen sich Liberale in ihrer Staats- und Behördenskepsis erneut bestätigt. Minimalinvasiv ist eine Alternative zum überbordenden Etatismus.